جستار ششم : سیری در مفهوم دولت توسعه‌گرا

چکیده: متن پیش‌رو خوانشی است کوتاه و تلخیص شده از فصل اول کتاب «ساختار دولت توسعه‌گرا»[1] (لینک) که در قالب 9 فصل به شکل مجموعه‌مقالات توسط انتشارات اسپرینگر در سال 2019 منتشر شد. این کتاب حاصل مطالعات مجموعه‌ای از نویسندگان[2]  ژاپنی است که محور پژوهش خود را بررسی پویایی‌ها و چالش‌های مربوط به اقتصادهای نوظهور با رشدهای سریع قرار داده‌اند و با تلاش برای گذر از مرزهای شرق آسیا و بررسی جنبه‌های مختلف توسعۀ اقتصادی به دنبال ارائۀ دیدگاه‌های جدیدی در ادبیات دولت توسعه‌گرا هستند. این کتاب به طور کلی کوشش برجسته‌ای است درجهت شکل دادن به یک گفت‌وگوی میان رشته‌ای مابین اقتصاددانان، مورخین و محققان علوم سیاسی. نویسندگان درفصل اول کتاب نگاهی داشته‌اند به سیر مفهومی دولت توسعه‌گرا، اهمیت آن و برخی کاستی‌ها در مطالعات موجود.

دسترسی به متن اصلی:
https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-981-13-2904-3_1

1- مقدمه

در سال 1982 چالمرز جانسون[3]  در کتابش به نام « MITI[4]  و معجزۀ ژاپن»[5]  برای اولین بار از اصطلاح «دولت توسعه‌گرا» استفاده کرد. جانسون با نگاه به رشد شگفت‌انگیز ژاپن این اصطلاح را جهت توصیف ویژگی‌های نهادی و خط مشی‌های سیاستی آن کشور به کاربرد، ویژگی‌هایی که از نظرگاه تحلیلیِ او معجزه‌ای که رخ داده بود را تبیین می‌کرد. او چنین اصطلاحی را در دوران جنگ سرد ابداع کرد، زمانه‌ای که به سختی درکی خارج از دوگانۀ سرمایه‌داری-سوسیالیسم برای یک نظم اقتصاد سیاسی وجود داشت. جانسون استدلال می‌کرد که ژاپن را باید در یک چارچوب مفهومی جدید مطالعه کرد و در همین راستا عنوان دولت توسعه‌گرای کاپیتالیستی[6]  را در توضیح وضعیت آن پیشنهاد کرد. در واقع مفهوم دولت توسعه‌گرا به‌عنوان یک گونه‌شناسیِ متمایز از وضعیت ایالات متحده امریکا و اتحاد جماهیر شوروی برای توصیف ژاپن به کار رفت. جانسون در تحلیل خود، نقش بوروکراسی دولت را به‌عنوان یک موجودیت محوری که قدرت و اختیار کافی را برای هدایت اقتصاد و اجرای سیاست‌های دولت در اختیار داشت، برجسته کرد، تاحدی که مدل ژاپن را یک نظام مبتنی‌بر حاکمیت بوروکراسی می‌دانست و در این میان، نقش‌آفرینی MITI را در فرآیند توسعۀ ژاپن به‌عنوان یک سازمان راهبر مورد تاکید قرار می‌داد.( Johnson 1982: Chap. 9)

پژوهش جانسون الهام‌بخش گروه وسیعی از محققان شد تا با تمرکز بر سیاست‌های صنعتی، دامنۀ تحلیل‌های تجربی خود را به اقتصادهایی گسترش دهند که در اواخر دهه ۱۹۸۰ و اوایل دهه ۱۹۹۰ در حال طی‌کردن فرایند صنعتی‌شدن بودند. کره جنوبی، تایوان، هنگ‌کنگ و سنگاپور که بعدها به ببرهای آسیا معروف شدند در زمرۀ همین کشورها قرار می‌گرفتند. برای نمونه آلیس آمسدن (۱۹۸۹) در بخشی از پژوهش‌اش در توجیه موفقیت کره جنوبی در مسیر صنعتی‌سازیِ صادرات محور خود، به رویکرد عامدانۀ دولت در انحراف قیمت‌ها از نقطۀ تعادلی تاکید داشت[7]  که به شکل ضمنی به حمایت‌های دولت کره‌جنوبی از صنایع خاص در قالب انواع وام‌ها و یارانه‌ها اشاره دارد به نحوی که این رویکرد تاثیر خود را در قیمت‌ها نشان می‌داد و منجر به تقویت و افزایش قدرت رقابتیِ صنایع مدنظر دولت می‌شد. این درحالی بود ‌که رابرت وید (۱۹۹۰) درخصوص استراتژی دولت تایوان که رشد اقتصادی فوق‌العادۀ آن کشور را موجب شد از عبارت حکمرانی بر بازار[8]  استفاده کرد. اصطلاحی که به معنایی فراتر از تنظیم‌گری بازار دلالت داشت و حاکی از نوعی هدایت بازار در راستای سیاست‌های از پیش تعیین شده بود. استیفن هاگارد (۱۹۹۰) اما بر پویایی‌های سیاسی و ظرفیت‌های نهادیِ این کشورها تاکید کرد که به اعتقاد او منجر شد تا هنگ‌کنگ، سنگاپور، کره جنوبی و تایوان از استراتژی جایگزینی واردات به سمت راهبردهای صنعتی‌سازی مبتنی برصادرات حرکت کنند. در پژوهشی دیگر، آنجا که بحث از جست‌وجوی آموزه‌های عمومی‌تر از تجربۀ اقتصادهای شرق آسیا شد، پیتر اوانز (۱۹۹۵) مفهوم دیگری را به صحنه آورد. اصطلاح «استقلال ریشه‌دار»[9]  که از نوعی نزدیکی و قرابت دولت با بازیگران اقتصادی و در عین حال مدلی از استقلال در جهت تامین منافع ملی و بلندمدت حکایت داشت. اوانز معتقد بود علاوه بر اینکه یک بوروکراسی باید مستقل و قدرتمند باشد، نیاز دارد که روابط نزدیک و سازنده‌ای را با نخبگان و بازیگران اقتصادی ایجاد کند تا در عین تدوین سیاست‌های صنعتی و تجاری بتواند آن‌ها را به شکلی مؤثر اجرا کند که در غیر این صورت، دولت به ورطۀ تامین منافع گروه‌های خاص خواهد افتاد، وضعیتی که در آن، نخبگان سیاسی منابع ملی را استثمار می‌کنند بی آنکه ارمغانی از رفاه اجتماعی برای مردم به دست آمده باشد.

2- آیا مفهوم دولت توسعه‌گرا همچنان اهمیت دارد؟

نگاهی به ادبیات شکل‌گرفته نزد پژوهشگران این حوزه، حاکی از فراز و نشیب‌هایی است که مفهوم دولت توسعه‌گرا از سر گذرانده است. در یک قضاوت کلی‌تر شاید بتوان دو رویکرد تاحدی متمایز را میان پژوهشگران این عرصه مشاهده کرد. گروهی از اقتصاددانان در فرآیند توسعه متمرکز بر سیاست‌ها و استراتژی‌های اقتصادی هستند که ردپای این نگاه را می‌توان در گزارش بانک جهانی با عنوان معجزۀ شرق آسیا دنبال کرد. درعین‌حال محققانی هستند که تاکید خود را بر ظرفیت نهاد دولت و ریشه‌های دولت توسعه‌گرا متمرکز می‌کنند که به عنوان نمونه، پژوهش‌های اوانز در زمرۀ همین رویکرد قرار می‌گیرند.

برخی از پژوهشگران، اواسط دهۀ 1980 میلادی تا بروز بحران مالی در آسیا که مصادف با پایان دهۀ 1990 می‌شد را دوران طلایی دولت توسعه‌گرا می‌دانستند و بعد از این بحران بود که تصور کردند این مفهوم به پایان و دوران افول خود رسیده است، زمانی که به نظر می‌رسید مفهوم دولت توسعه‌گرا معنایی مانند سرمایه‌داری رفاقتی[10]  را به اذهان متبادر می‌کرد. اما درست بعد از بحران مالی 2007-2008 بود که این مفهوم دوباره جان تازه‌ای گرفت. دورانی که مقارن با انتقادات فزاینده به اجماع واشنگتن و توصیه‌های محوری آن بر مقررات‌زدایی و آزادسازی بود.( Helleiner 2010; Birdsall and Fukuyama 2011) هم‌زمان زمزمه‌هایی از رویکردی شنیده می‌شد که به اجماع پکن شهرت یافت و با نگاه به تجربۀ چین در رشد شگفت‌آور اقتصادی‌اش، توجهات زیادی را در سطح جهانی به خود جلب کرد، طوریکه بسیاری از ناظران را به یاد مفهوم دولت توسعه‌گرا می‌انداخت. ( Halper 2010) اما فارغ از انتقادات به اجماع واشنگتن و توجهات به اجماع پکن، آنچه دوباره مفهوم دولت توسعه‌گرا را بر سر زبان‌ها انداخت، تمرکز این مفهوم بر پرسش‌های بنیادی‌تری بود که به سادگی اهمیت خود را از دست نمی‌دهند، پرسش از رابطۀ دولت، بازار، جامعۀ مدنی و تامل در خصوص بنیان‌های سیاسی و نهادی که برای توسعۀ اقتصادی در افق بلندمدت لازم‌اند.

مروری بر خطوط کلی پژوهش‌های انجام‌شده، بازاندیشی دقیق‌تر در نقش دولت در توسعۀ اقتصادی و تاملات عمیق‌تر در مورد استراتژی‌های توسعه را ضروری جلوه می‌دهد تا بتوان به طور منسجم تلاش‌های موفق و ناموفق در ساخت دولت‌های توسعه‌گرا در گذشته‌های دور و نزدیک را به زیر تیغ یک چارچوب تحلیلیِ متقن درآورد. از زمان پایان جنگ سرد، همراه با کاهش حمایت امریکا از جهانِ به اصطلاح سوم (Jackson 1990) بسیاری از دولت‌های کشورهای درحال توسعه، نگرش خود را نسبت به مسئلۀ توسعه تغییر داده‌اند. تغییر از نوعی بی‌تفاوتی به نقطۀ مقابل آن یعنی تمایل و حتی تعهد به توسعه. در همین حال روند فزایندۀ جهانی شدن، هزینۀ فرصت باقی‌ماندن در وضعیت توسعه‌نیافتگی و غیرصنعتی را به شکل چشم‌گیری افزایش داده و معجزه‌های رشدِ شرق آسیا تردیدهایی را در مورد اصل “لسه‌فر” (عدم مداخله دولت در اقتصاد) نزد سیاستگذاران کشورهای در حال توسعه دامن زده است. اکنون دولت‌مردان و سیاست‌گذارانِ این کشورها از خود سوال می‌کنند چه زمانی و تا چه حدی باید سیاست‌های اقتصادی از اصل لسه‌فر فاصله بگیرند، چه مولفه‌هایی طراحی و اجرای موثر سیاست‌ها در راستای توسعۀ اقتصادی را ممکن می‌کنند و چه عناصری مانع از تسلط منافع گروه‌های خاص بر رهبران سیاسی و نهادهای دولتی می‌شوند.(آنچه تحت عنوان تسخیر دولت[11]  شناخته می‌شود)

در پاسخ به چنین سوال‌هایی است که اهمیت رویکرد دولت توسعه‌گرا روشن می‌شود و می‌تواند بینش‌های خود در رابطه با سیاست‌های توسعه و ترتیبات نهادی در زمینۀ برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری و اجرای سیاست‌ها را ارائه دهد. البته با توجه به پیشرفت‌های جدید در علوم اجتماعی نکاتی قابل ذکر است که باید در رویکرد دولت توسعه‌گرا حتما مورد توجه قرارگیرند. اولین مورد، افزایش دسترسی یا انباشت مطالعات موردی پیرامون موفقیت‌ها و شکست‌ها در مسیر توسعه اقتصادی است. لازم است که مقایسه‌های بین‌المللی درباره رژیم‌ها، نهادها، سیاست‌ها و عملکرد‌های مروبوط به رشد اقتصادی که پیش از این به دلیل محدود بودن مشاهدات محققان به تجربیات توسعه‌ای شرق آسیا و جهان غرب، امکان‌پذیر نبود، افزایش یابد. دوم، توجه به بینش‌های جدید در مورد تعامل نهادهای سیاسی و اقتصادی و مسأله تسخیر دولت(state capture) است که باید در استدلال دولت توسعه‌گرا گنجانده شود. سوم، درنظر گرفتن پیامدهای سیاستیِ نظریه جدید تجارت و جغرافیای اقتصادی جدید (یا اقتصاد فضایی[12])  است که توضیح می‌دهند چرا سیاست‌های ارتودوکس لزوماً از دیدگاه رفاه ملی مطلوب نیستند. چهارم، توجه به پیامدهای سرمایه اجتماعی و مسئلۀ شکست هماهنگی است که به شکل مبسوطی در مطالعات متاخر برای بررسی عوامل مؤثر بر توانمندی افراد، شرکت‌ها، سازمان‌های دولتی و جامعه به کار رفته‌اند و نشان از آن دارند که بسته به سطح و کیفیت این توانایی‌ها، سیاست‌های عمومی که در یک کشور به خوبی عمل می‌کنند ممکن است در کشور دیگری موفق نباشند. پنجم، التفات به رشد سریع در ادبیات مربوط به شبکه‌های اجتماعی و زنجیره‌های ارزش جهانی و همچنین نقشی که شبکۀ مهاجران به عنوان پل‌های ارتباطی میان کشورهای مختلف جهت انتقال دانش، فناوری و سرمایه ایفا می‌کنند نیز باید در دستور کار باشد.

3- کاستی‌های مطالعات موجود

علی رغم اینکه مطالعات موجود پیرامون دولت توسعه‌گرا بینش‌های عمیقی را در خود جای داده‌اند، اما همچنان می‌توان به نواقص و کاستی‌هایی اشاره کرد که این مطالعات از آن رنج می‌برند. عمدۀ این نواقص را می‌توان در موارد زیر جستجو کرد:

 ۱) توضیحات بیش از حد ساختاری؛ ۲) سوگیری تجربی به شرق آسیا ؛ و ۳) واحد تحلیلِ متمرکز بر دولت.

آنچه در ادبیات دولت توسعه‌گرا قابل تشخیص است، تسلط و غالب بودن تبیین‌های ساختاری در مطالعات و پژوهش‌های این حوزه است. تبیین‌ها در خصوص ریشه‌های دولت توسعه‌گرا غالباً از منظر ساختار‌گرایی ارائه شده‌اند و دولت توسعه‌گرا را به عنوان محصول میراث‌های استعماری(Kohli 2004)، شرایط جنگ سرد(Woo-Cumings 1998)، محدودیت منابع(Rasiah 2003) یا تهدیدات سیستماتیک و شدید(Doner et al. 2005) در نظر می‌گیرند. در عین اهمیت و صدق این عوامل ساختاری، اما تمرکز صرف بر آن‌ها منجر به نادیده‌گرفتن نقش عاملیت انسان در فرآیند پیچیدۀ طراحی، شکل‌گیری و نگهداشتِ سیاست‌ها و نهادهای مربوطه و همچنین زمان‌بندی اجرای سیاست‌ها می‌شود. (Hau 2017)

در واقع مواجهه با مسئلۀ بنیادی ساختار-عاملیت باید به شیوۀ متوازن‌تری صورت گیرد. درک بهتر از استراتژی‌های موثر توسعه و فهم  عمیق‌تر از دولت‌های توسعه‌گرا نیازمند تحلیلی است که تعاملات رهبران سیاسی و بازیگران اقتصادی پیشرو را در کشورهای مختلف و مناطق متفاوت به محک قیاس بگذارد.(Leftwich2010) یکی از مثال‌های خوب از چنین تعاملاتی، فردی است به نام نورالقادر، یک بوروکرات در بنگلادش که به یک کارآفرین تبدیل شد. دوراندیشی او منجر به توسعه سریع و پایدار صنعت پوشاکِ صادرات‌محور در بنگلادش شد. صنعتی که چهل سال پیش وجود نداشت، اما در طول سه دهه به دومین صادرکنندۀ بزرگ پوشاک در جهان و عصای دست دولت در رسیدن به رشد بالای اقتصادی تبدیل شد.(Easterly 2002; Mottaleb and Sonobe 2011)

مثال نورالقادر کارآفرین بنگلادشی، یادآور دومین نقص در اغلب مطالعات موجود یعنی تورش به سمت تجربیات شرق آسیا است. آنچه برای یک پژوهشِ فراگیرتر لازم است رفتن به ورای آن چیزی است که در ادبیات موجود تحت عنوان تعصب به شرق آسیا شناخته می‌شود، در واقع باید به نحوکامل‌تری به بررسی اقتصادهای در حال ظهور در جنوب‌شرق آسیا و آفریقا پرداخت. حتی اگر این کوشش منتج به مصداق بارزی از یک دولت توسعه‌گرای کامل در جغرافیای خارج از شرق آسیا نشود. چراکه محققان ریزبینی معتقدند بسیاری از اقتصادهای جنوب‌شرق آسیا را می‌توان به عنوان کشورهای میانه‌ای در نظر گرفت که در آن‌ها تجربیات موفق و موثری از گام نهادن در مسیر توسعه به وقوع پیوسته است.( Doner et al. 2005) در واقع در چنین نمونه‌هایی می‌توان نقاط قوت و کانون‌های اثربخشی را یافت که علی‌رغم وجود فساد، شرایط عمومیِ ناکارآمد و یا ضعف مدیریتی در کل سیستم، عملکردی مؤثر، کارآمد و شفاف داشته‌اند. بنگلادش مصداق چنین وضعیتی است، کشوری با سطح درآمدیِ میانه اما حائز موفقیت‌ها و نقاط قوتی در عملکرد اقتصادی. به طور کلی بررسی تحلیلی و تجربیِ این پدیده که «کشورهای میانه» بعد از مواجهه با بحران‌های مالی چگونه عملکرد اقتصادی خود را احیا کرده‌اند بسیار قابل توجه است. جالب‌تر از آن، “تجربۀ دولت توسعه‌گرا در آفریقا” است.(Ayee 2013) در دهۀ گذشته، در قاره افریقا تلاش‌هایی برای “تقلید” از موفقیت‌های اقتصادی شرق آسیا صورت گرفته و مفهوم دولت توسعه‌گرا به شکل فزاینده‌ای در ادبیات سیاست‌گذاران افریقایی به کار گرفته شده است. برای نمونه کنگره ملی افریقا(ANC) در افریقای جنوبی این مفهوم را به‌طور صریح در کمپین‌های انتخاباتی خود استفاده کرد، نخست‌وزیر فقید اتیوپی، ملس زناوی نیز این مدل را به‌عنوان راه پیش‌رو به وزیران دارایی آفریقا معرفی کرد.( Routley 2014)

اما سومین نقصِ قابل ذکر در رویکرد سنتی به مفهوم دولت توسعه‌گرا تمایل به توجه بیش از حد به نهادهای سیاسی و غفلت از بخش خصوصی است. شاید بتوان در مورد نقش نیروی انسانی فعال در بخش خصوصی و همچنین بوروکرات‌ها و سیاستمدران در فرآیند توسعه تفکیک و تمایزی قائل شد. اگر کسب‌وکارهای بخش خصوصی را در مرکزیت نقش‌آفرینی توسعه ببینیم، سیاستمداران و بوروکرات‌ها عمدتا نقش تسهیل‌کننده و کمکی را عهده‌دار هستند اما این نقشِ کمکی تأثیرات عظیم و قابل توجهی بر بازیگران مرکزی یعنی بخش خصوصی می‌گذارد و در نتیجه توجه به هر دو نوع بازیگر و بررسی دقیق روابط آن‌ها اهمیت زیادی پیدا می‌کند. تحلیل‌های تجربی موجود، رابطه میان خصوصی‌سازی، اصلاحات بوروکراتیک و جهش اقتصادی را نشان می‌دهند، اما رابطۀ علّی و اصولی بین آن‌ها را به روشنی تصدیق و تصریح نمی‌کنند. این تحلیل‌ها کم‌تر به سمت بررسی این موضوع رفته‌اند که تحت چه شرایط و اقتضائاتی، نهادهای سیاسی می‌توانند بر تصمیمات و جهت‌گیری‌های بخش خصوصی تاثیرگذار بوده و آن را در راستای توسعه هدایت کنند. یک فرضیه ممکن این است که نهادهای سیاسی زمانی و در جایی می‌توانند نقش مذکور را در قبال بخش خصوصی ایفا کنند که در جمع‌آوری و پردازش اطلاعات و همچنین دانش و دوراندیشی دست برتر را داشته باشند. مواردی مانند «سرمایه انسانی» که شولتز (1961) و بکر (1964) به آن تأکید داشته‌اند، «سرمایه اجتماعی» که پاتنام (1993) و ارو (1998) به آن اشاره کرده‌اند و «قابلیت هماهنگی» که توسط پژوهشگران نظریه بازی مانند کوپر و همکاران (1992) و برندتس و همکاران (2014) مطالعه شده است، بازتاب‌دهندۀ شرایطی هستند که بستر را برای ایفای نقش دولت در جهت‌دهی به بخش خصوصی مهیا می‌کنند.

نقش‌آفرینی نورالقادر در صنعت پوشاک بنگلادش نمونه‌ای از موفقیت بخش خصوصی در شرایطی است که دولت توان و قابلیت دست‌یابی به چنین کامیابی را نداشت. نور القادر ۱۳۰ کارمند تحصیل‌کرده بنگلادشی را به کره جنوبی اعزام کرد تا به مدت هشت ماه در یک شرکت پوشاک کره‌ای آموزش‌های فشرده ببینند. به محض اتمام دوره آموزشی، آن‌ها به کارخانه تازه تأسیس نورالقادر بازگشتند تا محصولات خود را تولید و به بازارهای کشورهای توسعه‌یافته صادر کنند. اما برای رسیدن به چنین موفقیتی، در سطوح دولتی نیاز به سیاست‌ها و مقررات جدیدی در رابطه با تأمین مالی صادرات و انبارهای گمرکی بود و  از آن‌جا که دولت در ایجاد این ترتیبات که در آن زمان برای صنعت تازه‌تاسیسِ پوشاک بنگلادش ضروری بود، قابلیت و توانایی لازم را نداشت، این نورالقادر و شرکت کره‌ای بودند که ابتکار عمل را در این زمینه در دست گرفتند.

این پدیده در کشورهای توسعه‌نیافته مکرراً قابل مشاهده است؛ زمانی که وجود زیرساخت‌ها و بسترهای خاص قانونی برای رشد و توسعه ضروری است اما دولت در فرآهم آوردن این شرایط به شدت ناتوان و دست و پا شکست است. نکتۀ مهم آنجاست که حتی با وجود سیاست‌های مناسب و  زیرساخت‌های نسبتاً مهیا اگر بخش خصوصی بسیار ضعیف باشد همچنان پای توسعه اقتصادی لنگ خواهد بود. به همین جهت است که نگاه توامان به توانمندی دولت و ارادۀ آن برای کمک به توسعه و نیز توانمندی بخش خصوصی و سیاست‌های دولت برای تقویت آن اهمیت بسزایی دارد.

4- بازتعریفی از دولت توسعه‌گرا

پس از بحران مالی آسیا در سال‌های ۱۹۹۷–۱۹۹۸، بسیاری از منتقدانِ رویکرد دولت توسعه‌گرا تاکید خود را بر خطرات مرتبط با سیاست‌های صنعتی متمرکز کردند و به تبع آن بحث از ضرورت اصلاحات مبتنی بر بازار را به میان کشیدند. در آن زمان، اصطلاحاتی مانند “سرمایه‌داری غارتگر ” و “سرمایه‌داری رفاقتی ” جایگزین دولت توسعه‌گرا شدند و وونگ (۲۰۰۴: ۳۴۵) اینگونه جمع‌بندی کرد که: “در نهایت، به نظر می‌رسد که جدی‌ترین قربانی بحران مالی ۱۹۹۷ خود مدل دولت توسعه‌گرای آسیای شرقی بوده است.”

اما این دیدگاه که بحران مالی آسیا به مثابه ناقوس مرگ دولت‌های توسعه‌گرا بود، ادعایی است که پا بر زمین سخت واقعیت نداشت. زیرا بر یک پیش‌فرض گمراه‌کننده بنا شده است، یعنی تعریف دولت توسعه‌گرا صرفاً بر اساس مجموعه‌ای مشخص از ابزارهای سیاست‌گذاری. اما واقعیت این است که سیاست صنعتی درکشورهای شرق آسیا تنها به ترویج و تقویتِ قهرمانان ملی[در قالب کارآفرینان بزرگ] از طریق کنترل و هدایت شدید اعتبارات محدود نمی‌شد. اگرچه چنین گرایشی به وضوح در کره جنوبی، تایوان و سنگاپور وجود داشت، به طور مثال در تایوان با حمایت دولت از کسب‌وکارهای کوچک و متوسط از طریق مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی و یا در سنگاپور با اهمیت زیادی که به نقش شرکت‌های دولتی داده شد. اما همان‌طور که توربون  (۲۰۱۴) اشاره می‌کند بهتر است تا دولت توسعه‌گرا در قالب یک ایده و مفهوم تبیین شود به‌جای آنکه معادل با مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی درنظر گرفته شود که می‌تواند این مفهوم را به مکان و زمان خاصی محدود کند. اگر به کار اصلی جانسون در 1982 رجوع کنیم، آوردۀ محققانۀ او صرفاً به توصیف ویژگی‌های کلیدی دولت‌های توسعه‌گرا محدود نبود، بلکه مهم‌تر از آن، مشخص‌کردن آن چیزی بود که این دولت‌ها را از دیگر انواع دولت متمایز می‌کرد. در اینجا، جانسون ویژگی «عقلانیت برنامه محور»  دولت توسعه‌گرا را از هر دو نوع «عقلانیت بازار»  (که بیشتر به قوانین فعالیت‌های اقتصادی اهمیت می‌دهد تا نتایج واقعی، مانند ایالات متحده) و «ایدئولوژی برنامه محور»  (جایی که برنامه‌ریزی بوروکراتیک به عنوان هدفی مستقل ارزش‌گذاری می‌شود، مانند اتحاد جماهیر شوروی) متمایز می‌کند. در واقع پیگیری رقابت‌پذیری و تحولِ صنعتی-فناوری در دولت‌های توسعه‌گرا یک پروژه سیاسی-اقتصادی است که اولویت را بر رشد اقتصاد ملی قرار می‌دهد:

“مفهوم‌سازی جانسون از [دولت توسعه‌گرا] نیروی کانونی و تمرکز اصلی خود را آن جا قرار می‌دهد که بر اهداف و جاه‌طلبی‌های مشترک نخبگانِ سیاست‌گذار (یعنی رقابت‌پذیری و تحول صنعتی) و همچنین ایده‌های مشترک درباره اینکه چگونه این اهداف به بهترین شکل ممکن می‌توانند به دست آیند (مثلا از طریق مداخلۀ راهبردی در بازار) تاکید می‌کند. در این معنا، مفهوم توسعه‌گرایی جانسون دارای یک عنصر مبتنی بر ایده و اندیشۀ متمایز است: این مفهوم به اندازه‌ای که به عنوان مجموعه‌ای از ترتیبات نهادی و جلوه‌های سیاست‌گذارانه به تلقی می‌شود، در قامت یک فلسفۀ اقتصاد سیاسی نیز به چشم می‌آید؛ مجموعه‌ای از ایده‌های معطوف به هدف اصلی فعالیت اقتصادی، اهداف محوری دولت و نقش مناسب دولت در دستیابی به آن اهداف.” (توربون ۲۰۱۴)

یک مفهوم‌سازی آگاهانه و اندیشه‌محور از دولت توسعه‌گرا [با عبور از تعریف محدود به عنوان مجموعه‌ای از ابزارهای سیاستی] نه تنها کمک می‌کند تا درک کامل‌تری از تحول دولت‌های شرق آسیا شکل گیرد بلکه یک چارچوب تحلیلی نیز فراهم می‌کند که از طریق آن می‌توان به کاوش در تنوع میان اقتصادهای نوظهور در مناطق مختلف پرداخت. علاوه بر سه مفهومی که جانسون در قالب «عقلانیت برنامه محور»، «عقلانیت بازار» و «ایدئولوژی برنامه محور» ارائه کرد، بی‌راه نیست که نوع چهارمی را به آن اضافه کرد تحت عنوان «ایدئولوژی بازار محور» به ویژه پس از اینکه مجموعه‌ای از ناکامی‌ها در آسیا، روسیه و اروپای شرقی ناشی از نسخه‌پیچی‌های سیاستی باورمندان به اجماع واشنگتن رخ داد. (استیگلیتز ۲۰۰۲)

در پاسخ به این سوال که چه چیزی یک دولت توسعه‌گرا را از دیگر انواع استراتژی‌های رشد متمایز می‌کند، راهگشا است به این نکته اشاره شود که یک دولت توسعه‌گرا به جای تکیه بر اندازه بازار یا منابع‌اش به عنوان موتور محرک رشد اقتصادی بر بهبود بهره‌وری تمرکز دارد چراکه آنچه بیشتر مورد توجه است تحول در اقتصاد سیاسی کشورها است نه یک رشد اقتصادی ساده فارغ از دلالت‌های سیاسی و سیاستی.

تسونکاوا (۲۰۱۸) با جزییات به این موضوع پرداخته است که اگر کشورهای در حال توسعه را براساس سرعت جهش (افزایش تولید ناخالص داخلی سرانه) و اندازه اقتصاد (سهم‌شان در اقتصاد جهانی) ارزیابی کنند، ۲۹ کشور وجود دارند که می‌توانند به عنوان “دولت‌های نوظهور” شناخته شوند. جالب‌تر اینکه، این دولت‌های نوظهور مسیر یکسانی را به سوی موفقیت اقتصادی طی نمی‌کنند. بین آنها تنوع قابل توجهی از نظر انواع مزیت‌ها وجود دارد. برخی کشورها مانند روسیه، شیلی و نیجریه به خاطر منابع طبیعی فراوان خود، نرخ رشد بالایی را ثبت کرده‌اند. کشورهای دیگری مانند چین، برزیل و هند نیز از بازارهای داخلی بزرگ بهره‌مند بوده‌اند. برخی دیگر، دولت‌هایی هستند که به دلیل بهبود بهره‌وری خود توانسته‌اند بر مشکلات فانق شوند، مانند سنگاپور، ترکیه، تایلند، فیلیپین، مالزی، اندونزی و تایوان. تمرکز بر روی این گروه متاخر از کشورها می‌تواند آوردۀ پژوهشی قابل‌توجهی داشته باشد زیرا موفقیت این گروه عمدتاً به بهبود بهره‌وری مربوط می‌شود، پدیده‌ای مربوط به عاملیت انسان که نسبت به عوامل مربوط به فراوانی منابع و بازارهای داخلی بزرگ که شرایط اولیۀ پیش‌فرض هستند، به شکل ساده‌تری قابلیت تکرار و تکثیر دارد.

در نهایت برای بازتعریفی از مفهوم دولت توسعه‌گرا با فاصله گرفتن از دیگاه مرسوم و نسبتاً سنتی مبنی بر مجموعه‌ای ثابت از ابزارهای سیاستی می‌توان آن را به عنوان یک چارچوب و مفهوم تحلیلی درنظر گرفت که اهمیت تعهد مشترک رهبران و سیاست‌گذاران را برجسته کرده و با تأکید بر بهبود بهره‌وری، فرآیند تحول ساختار تولید کشور را تسهیل می‌کند.

5- گذار به دموکراسی و دولت توسعه‌گرا

علاوه بر سه نقص تحلیلی در مطالعات مرسوم و سنتی پیرامون دولت توسعه‌گرا که پیش از این ذکر آن رفت، در حال حاضر مسائلی وجود دارد که چالش‌های دولت‌های توسعه‌گرا در قرن بیست و یکم را از چالش‌های آن‌ها در قرن گذشته متمایز می‌کند. یکی از این مسائل مربوط به روند رو به افزایش دموکراسی در کشورهای توسعه نیافته است که شرح مختصری از آن در ادامه می‌آید.

مصادیق برجستۀ دولت‌های توسعه‌گرا به‌ویژه کره جنوبی و تایوان از دهه ۱۹۷۰ تا اواخر دهه ۱۹۸۰ در زمرۀ رژیم‌های اقتدارگرا دسته‌بندی می‌شدند. در نتیجه بسیاری از ناظران بر این باورند که روند گذار به دموکراسی که از دهه ۱۹۹۰ در بیشتر کشورهای در حال توسعه رخ داده است، احتمال ساخت دولت‌های توسعه‌گرا در قرن بیست و یکم را مختل خواهد کرد.

با این حال، زمینه‌های مساعد برای ساخت دولت‌های توسعه‌گرا باید فراتر از دوگانۀ دموکراسی-دیکتاتوری درنظر گرفته شوند. زمینه‌های سیاسی که در آن همه دولت‌های توسعه‌گرای شرق آسیا را می‌توان به‌عنوان یک مدل «رشد مشترک»  مفهوم‌سازی کرد که برای دستیابی به شکوفایی اقتصادی همراه با توزیع نسبتاً عادلانه ثروت و درآمد طراحی شده است. همان‌طور که اوانز (۱۹۹۵) استدلال می‌کند دولت توسعه‌گرا کاملاً در نقطۀ مقابل دولت‌های غارتگر قرار می‌گیرد. از این رو پرسش‌های مرتبط‌تر و مهم‌تر از دوگانۀ دموکراسی-دیکتاتوری وجود دارند که باید به آن‌ها پرداخت. از جمله اینکه دولت‌های توسعه‌گرا چگونه با فشارهای اجتماعی مواجه می‌شوند؟ چرا آن‌ها حداقل تا حدی ثمرات رشد را با مردم به اشتراک می‌گذارند؟ چه مکانیزم‌هایی محرک چنین رشد مشترکی [مبتنی‌بر توزیع عادلانۀ منافع] هستند؟

بر اساس تجربه شرق آسیا، پژوهشگران و محققان توسعه، سیاست‌گذاری اجتماعی را به‌عنوان بخشی ضروری و ذاتی از ساخت یک رژیم توسعه‌گرا در نظرگرفته‌اند. آن‌ها استدلال می‌کنند که رژیم‌های توسعه‌گرا به‌دنبال ایجاد یک اقتصاد ملی نه بر اساس منافع فردی یا بخشی بلکه بر پایۀ منافع ملی هستند. سیاستی همچون اصلاحات ارضی ممکن است بازار داخلی را گسترش دهد و منجر به شتاب‌گیری روند صنعتی‌شدن شود. به عنوان مثال در ژاپن و کره‌جنوبی از طریق سیستم «رفاه شرکتی» به دنبال اجرای سیاست‌گذاری اجتماعی هستند که نه‌تنها شامل اشتغال مادام‌العمر می‌شود بلکه تأمین سلامت و یارانه‌های آموزشی برای فرزندان کارمندان را نیز پوشش می‌دهد. می‌توان اذعان داشت که اعمال یک سیاست اجتماعی مناسب نقش بسیار مهم‌تر و اثرگذارتری نسبت به ارائۀ سیاست‌های حمایتی و تورهای ایمنی دارد. سیاست‌های اجتماعی عمدتاً بر بهبود کلی شرایط زندگی، افزایش رفاه عمومی، ارتقای کیفیت زندگی و ایجاد فرصت‌های رشد و توسعه تمرکز دارند درحالیکه سیاست‌های حمایتی و تورهای ایمنی عموماً با هدف کاهش آسیبِ افراد درگیر در تلاطم‌های اقتصادی-اجتماعی، حمایت فوری و رفع نیازهای حیاتی در مواقع بحران اعمال و اجرا می‌شوند. به‌عنوان مثال، ارائه عمومی و مقرون‌به‌صرفۀ خدمات بهداشتی و آموزشی در وهلۀ نخست می‌تواند به بهبود کیفیت نیروی کار منجر شود که این موضوع نیز به نوبه خود منتج به افزایش کارایی و نهایتاً به ارتقای بهره‌وری اقتصادی منتهی می‌شود. یک مطالعه مقایسه‌ای از سیاست‌های اجتماعی مابین شرق آسیا، شرق اروپا و آمریکای لاتین حاکی از آن است که این سیاست‌ها در شرق آسیا به‌جای تمرکز بر خدمات اجتماعی عمومی یا حمایت از نیروی کار، بیش‌تر به سمت آموزش متمایل هستند.(Haggard و Kaufman 2008)

افزایش رفاه اجتماعی به دنبال خود کاهش تنش‌ها و افزایش مشروعیت سیستم سیاسی را به دنبال دارد و به همین دلیل است که محیطی پایدارتر را برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت فراهم می‌آورد.(چانگ ۲۰۰۲) این یکی دیگر از درس‌هایی است که باید از معجزه شرق آسیا آموخت به‌ویژه وقتی با افزایش انتظارات مردم در تسریع روند گذار به دموکراسی مواجه باشیم. در عین حال، پژوهشگران فعال در حوزۀ کشورهای افریقایی، محدودیت‌های ناشی از معرفی ناگهانی انتخابات بدون آماده‌سازی کافی را مورد انتقاد قرار داده‌اند.(کالییر ۲۰۰۷) آن‌ها معتقدند که چنین روندی به جای تقویت دموکراسی، اغلب منجر به بی‌ثباتی، خشونت و فساد گسترده می‌شود و برای این کشورها پیامدهای منفی به همراه دارد. کالییر در کتاب خودش اینگونه عنوان می‌کند که دموکراسی فرآیندی تدریجی است که نیاز به ایجاد زیرساخت‌های قوی، نهادهای کارآمد، و ارتقای آگاهی عمومی دارد و در نتیجه به سازمان‌های بین‌المللی پیشنهاد می‌دهد که به جای تمرکز صرف بر برگزاری انتخابات، بر توسعه نهادهای دموکراتیک و زیرساخت‌های حکمرانی کارآمد تمرکز کنند چرا که تنها در صورت وجود آمادگی نهادی و زیرساخت‌های مناسب، انتخابات می‌تواند به نتایج مثبت منجر شود و به عنوان ابزاری برای توسعه دموکراتیک و کاهش فقر عمل کند.

در همین رابطه اوانز مفهوم « استقلال ریشه‌دار» را به رابطۀ بین دولت‌ و کسب‌وکارها گسترش داد و آن را در کارهای اخیرش در مورد ارتباط دولت‌های توسعه‌گرا با جامعه مدنی به کار گرفته است.(اوانز و هلر ۲۰۱۵) در واقع دولت ذیل چنین مفهومی، از استقلال لازم برای دنبال کردن سیاست‌های خود بدون دخالت‌های آسیب‌زای گروه‌های خاص سیاسی و اقتصادی برخوردار است اما به طور همزمان با حضور در شبکه‌های اجتماعی جامعه و ارتباط نزدیک با جامعه مدنی تبدیل به بازیگری در یک ساختار دوگانه می‌شود. یعنی داشتن استقلال نسبی از جامعه در عین ارتباط نزدیک با جامعه، به دولت این امکان را می‌دهد تا از بازخوردها و حمایت‌های مردمی بهره‌مند شود و به نیازها و اولویت‌های واقعی جامعه توجه کند.

[1]. Developmental State Building

[2]. Yusuke Takagi, Veerayooth Kanchoochat, Tetsushi Sonobe

[3]. Chalmers Johnson

[4]. Ministry of International Trade and Industry (وزارت صنایع و تجارت بین‌المللی)

[5]. MITI and the Japanese Miracle (1982)

[6]. capitalist developmental state

[7]. آمسدن در متن خود، عبارت ” getting the prices wrong ” را برای رویکرد دولت کره به کار می‌برد.

[8]. Governing the Market

[9]. crony capitalism

[10]

[11]. state capture

[12]. new economic geography (or spatial economics)